(para postagem no blog o texto ficou sem as referências bibliográficas, baixe o original no link ao lado)

Plano Diretor Estratégico do Município
de São Paulo:
Análise crítica do processo de revisão


13 de fevereiro de 2008

1. Introdução

2. Principais aspectos detectados nos documentos analisados

3. Enfoque comparativo: PDE-2002 e Proposta de Revisão 2007

4. Considerações finais


1. Introdução
O presente relatório procura sintetizar os estudos realizados a respeito do controvertido processo de revisão do Plano Diretor Estratégico, promovido pela Prefeitura de São Paulo, englobando forma e conteúdo. O Plano está na Câmara, aguardando o retorno do recesso parlamentar, para as providências prévias à sua votação, com francas possibilidades de aprovação, em poucas semanas. Não está claro, dada a correlação de forças potencialmente a favor do Governo, quais as possibilidades efetivas de debate e de proposição de emendas, supressões ou modificações.
Busca-se apresentar de forma bastante objetiva os principais pontos detectados. A metodologia de trabalho foi a do acompanhamento do debate público, incluindo alguns momentos de discussões na sociedade civil e na Câmara Municipal e da leitura crítica das peças legislativas. Ao longo do trabalho foram desenvolvidos diversos documentos intermediários :
Nesta ocasião é apresentado o relatório final revisado e reorganizado, incorporando sugestões feitas. As opiniões e análises, assim como, especialmente, eventuais erros e omissões, são responsabilidade exclusiva do autor.
Não foram aqui analisados exaustivamente, nem foi considerado no escopo do trabalho, o estudo de coeficientes técnicos, quadros e mapas. Considera-se que estas informações, assim como outras partes da Lei foram em muitos casos refeitos pela Secretaria de Planejamento sem uma análise comparativa, o que era exigido pela Lei que estabeleceu as condições do processo de revisão, isto é, que se indicasse com clareza o que foi modificado, por que motivo, e com qual finalidade.
Nota-se, em resumo que se, por vezes, há algum exagero nas críticas à peça em análise derivado das posições programáticas dos atores, em essência suas opiniões são pertinentes. Ao mesmo tempo, é possível reconhecer o esforço de aprimoramento da redação de artigos e de melhoria da estrutura lógica de artigos, seções e capítulos. Mas chama a atenção a pequena presença de novas pautas da agenda global, relativas ao reforço da função planejadora do Estado, ao combate à poluição, racionalização de energia e dos recursos naturais, formas de mobilidade e transporte alternativos (bilhete único), radicalização da aposta nos corredores e no transporte público e combate à centralidade do automóvel, com a criação de uma cultura e estratégias visando à redução da poluição automotiva. Uma aparente exceção consiste na criação de dispositivos inovadores de compensação ambiental.
Assim, de fato, eventuais pontos positivos não atenuam os diversos pontos críticos encontrados, muitos deles estruturais, relativos ao processo de preparação da Revisão e à relação com os atores envolvidos, incluídas a sociedade civil e a própria Câmara Municipal. O debate das insuficiências do processo não será aqui retomado, dando-se a prioridade à discussão das mudanças do texto que poderá ir a Plenário nas próximas semanas.
Antes de mudar cabalmente, dizem as vozes da sociedade civil, para que a Revisão seguisse o que a Lei determina, o Plano Diretor Estratégico deveria ser efetivamente implementado. Aquilo que não fosse implementado deveria ser devidamente justificado pelo Poder Público, indicando caminhos alternativos a partir dos quais se constituiria a base de uma Proposta de Revisão. E, em seguida, esse diagnóstico/prognóstico deveria ser submetido a uma agenda de consulta e diálogo com os diversos setores interessados.
A frustração da expectativa de ampla participação social, que propiciasse a efetivação da gestão democrática, impediu construir até agora uma repactuação que possibilitasse aprimorar o Plano, mesmo reconhecendo que o texto de 2002 tem fragilidades, lacunas e até incorreções, quando se trata de corresponder aos desafios de gestão estratégica urbana. Até pelo fato de terem se passado vários anos e a agenda política ter se diversificado e ampliado, por exemplo, com a maior consciência e cobrança social quanto à questão ambiental. Mas a Proposta de Revisão do Plano foi feita a quatro paredes, sem participação social, refletindo a efetiva fragilização e minimização dos instrumentos e instâncias de controle social previstas no Plano ainda vigente.
O exemplo extremo a seguir resume os riscos aos quais o processo de revisão ficou exposto. Na primeira proposta de revisão, com mais de 600 artigos, que propunha a reforma conjunta do PDE, dos PDRs e da LUOS e que terminou recusada pelo próprio Ministério Público constava, segundo Ivan Máglio, um dispositivo que propiciava a “criação de uma anistia construtiva interna ao próprio PDE com a proposta do Termo de Compensação Urbanística inserida para anistiar imóveis irregulares em relação às leis de uso do solo” , proposta considerada absurda até pelo Secovi e que foi retirada tão logo detectada.
Na atual proposta surge uma outra questão controvertida, agravada pela ausência de esclarecimento e debate, por parte do Executivo e de um contexto geral de desmobilização e de dificuldade de sensibilização da opinião pública. A questão da verticalização, criando condições especiais de expansão imobiliária e verticalização nas áreas de maior consolidação de infra-estrutura urbana, viária e de transportes, aparece como um dos novos dispositivos que demandam maior discussão, pois provoca uma alteração radical nos padrões de urbanização vigentes, incidindo sobre o futuro da cidade.
Ao que parece, pretende instituir-se um novo Plano Diretor, desconsiderando o preceito da continuidade administrativa. Salvo melhor juízo, o texto privilegia os interesses da cidade-mercadoria, dos agentes econômicos, em detrimento dos interesses populares, a partir do enfrentamento dos desafios postos pelo déficit habitacional e pela luta da Reforma Urbana. Embora legítimos ambos interesses não parecem harmonizados. De fato, mais de 90% do chamado déficit (de inadequação de infra-estrutura e das unidades habitacionais bem como de oferta de novas moradias) “se concentra nas famílias com renda familiar de zero a três salários mínimos, com pouquíssimo acesso a crédito, não apenas por limitadas possibilidades de retorno, como também pelos inúmeros bloqueios existentes no sistema de financiamento”. Não é demais recordar que esse déficit, na Cidade de São Paulo, alcança cerca de 600 mil domicílios em favelas e loteamentos de baixa renda, correspondendo a mais de 2,2 milhões de habitantes e que o contingente nessas modalidades habitacionais tem crescido acima das outras modalidades residenciais, na década de 90: mais de 4% ao ano a população contra 2,2% a população moradora em situação de formalidade . Matéria de jornal estima que “seriam necessárias 850 mil novas casas, a um custo de R$ 34 bilhões, para que todos pudessem morar com dignidade”.
A opção da Prefeitura por não apresentar os Planos complementares de Habitação, de Transportes e de Circulação Viária, concebidos como interdependentes e subordinados às diretrizes do PDE, coloca-se na contramão do reforço da função social da propriedade e da cidade. De fato, estes instrumentos operacionalizam as estratégias do poder público, o caminho pactuado para o atendimento das funções sociais da cidade e da propriedade, no que diz respeito às metas de mobilidade, transporte público, sistema viário, trânsito, acessibilidade e moradia. Neste último caso, por exemplo, verificam-se retrocessos ou falta de prioridade quanto à implementação efetiva das Zeis – Zonas Especiais de Interesse Social, quanto à política para os terrenos não edificados, quanto aos imóveis e prédios vazios nas áreas centrais e quanto às políticas de habitação em áreas de proteção ambiental.
Estas constatações reforçam o aparente descaso detectado na Proposta de Revisão quanto à reversão do processo permanente de expulsão dos contingentes mais vulneráveis socialmente das áreas providas de infra-estrutura para as periferias, ampliando as demandas sociais e os custos da urbanização para toda a sociedade.
A cidade formal, legalizada, no entanto, não é isenta de contradições. Enquanto se contam em 600 mil os habitantes em cortiços, citando novamente Rolnik:
o produto mais paradoxal deste modelo – além, evidentemente da expansão da cidade precária e irregular – é a enorme quantidade de casas e apartamentos vazios em bairros consolidados de nossas cidades. Em cidades como São Paulo, o número de imóveis residenciais vazios é mais do que o dobro do que o déficit – são mais de 400 mil para menos de 200 mil de déficit (...), enquanto que 60% dos lançamentos são unidades de preço superior a R$ 180 mil.
Não se deve deixar de anotar, por fim, que, para além do desfecho da negociação e votação da peça ora em exame, a nova lógica estipulada pelo Plano Diretor revisado só será cabalmente constituída mediante a revisão da LUOS e dos PDRs, até 2009, pois são estas peças que regulam o zoneamento, os perímetros das Zeis e as regras e limites da expansão imobiliária: “ O mercado está mais interessado na revisão do zoneamento, que será feita só depois da aprovação das alterações no Plano Diretor, que estabelecerá com precisão onde se vai poder construir”, rebate o Secovi.

2. Principais aspectos detectados nos documentos analisados
São apresentados aqui, basicamente, os termos do debate ocorrido na sociedade civil, a partir de alguns documentos produzidos nesse âmbito.
Uma referência fundamental para este trabalho de análise, foi a “2ª Leitura Minuta de Revisão do Plano Diretor Estratégico”, de debate da proposta do Executivo, de autoria do Vereador Chico Macena, primeira peça de crítica mais abrangente disponível, de grande qualidade técnica. Embora nem todas as análises ali apresentadas tenham se mostrado pertinentes, até porquê se referem a uma versão anterior daquela que seria enviada à Câmara pelo Executivo, esse documento orientou os debates da sociedade civil, trazendo vários pontos relevantes de orientação dos debates posteriores, na Câmara e fora dela.
Observa-se, para dizer o mínimo, novas concepções e perspectivas metodológicas em relação a um Plano Diretor Estratégico aprovado por unanimidade, em 2002, pela Câmara Municipal de São Paulo, substituindo finalmente o controvertido Plano Diretor aprovado pela gestão Jânio Quadros (1985-88).
As novas concepções que orientam o processo de revisão do Plano Diretor aparecem em muitas situações e dispositivos. Pode-se destacar como um exemplo emblemático a retirada sumária das seções e capítulos referentes às outras políticas sociais: “diversos artigos (do 17 ao 53, sendo estes referentes a Turismo, Desenvolvimento Humano e Qualidade de Vida, Educação, Saúde, Segurança Urbana, entre outros) foram retirados”. Esta mudança é justificada pelo Secretário do Planejamento Manuelito Magalhães, com a alegação de que tais temas estão sendo tratados através de projetos de lei paralelos. No entanto, sem os Planos setoriais não há balizas para a avaliação dos objetivos e dos meios para atingi-los.
Outro ponto que denota as diferenças de concepção com amplas conseqüências sobre o projeto urbanístico da Cidade está na mudança do macrozoeamento, implicando na retirada das macroáreas. Como relatado pelos participantes da Frente Popular pelo Plano Diretor Participativo do Município de São Paulo, em Ata de reunião realizada em novembro passado, os formuladores da Revisão alegam que estas macroáreas já não são necessárias. Entretanto, elas parecem ser elemento fundamental do Plano Vigente “para a definição da lógica do planejamento da cidade ao compreender a cidade em áreas a serem repovoadas, protegidas ou corrigidas”.
Uma questão grave decorrente da supressão das macroáreas é o fato de que as penalidades quanto ao não cumprimento da função social da propriedade tinham sua aplicabilidade prevista exatamente sobre a macroárea consolidada, definindo “o parâmetro do que é lote utilizável ou não, ou seja, de notificação aos proprietários de lotes subutilizados maiores que 250m2, sobre o qual recairia o IPTU progressivo”. Este instrumento, assim, terá sua aplicação restrita a “pequenas áreas da cidade e torna inócua, junto com outros instrumentos, a viabilização das ZEIS”.
Isto parece ter conseqüências sobre a dinâmica de produção da cidade, pois impede a pressão do poder público para dar destinação a terrenos subutilizados, que não cumprem a sua função social e impedem a socialização dos benefícios do investimento público em infra-estrutura, estimulando a especulação imobiliária e, por conseqüência, induzindo à periferização. De acordo com matéria da Folha de São Paulo, a Cidade tem 62 Ibirapueras de terrenos baldios (93 km2) ou 127 mil áreas inutilizadas ou subutilizadas. Grande parte dessa área não contará mais com instrumentos de indução à edificação. Embora ainda não sejam aplicados de forma ampla, os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade visam à garantia da função social da cidade e da propriedade. São eles: Parcelamento e Edificação Compulsórios, IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública. Aqui, novamente, a Sempla traz conceito diferente, e alega que estes terrenos vazios poderão ter função de compensação ambiental, podendo ser estimulados a dar usos que não impeçam a continuidade dos serviços ambientais prestados (escoamento de águas de chuva, áreas com vegetação original etc).
Com relação às Zeis, matéria da revista Carta Capital aponta que segundo:
avaliação do professor Whitaker, um dos pontos mais preocupantes do projeto é a remarcação das Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), onde deveriam ser implantados programas de moradias populares: ‘Olhei no mapa e reparei que a favela do Jardim Edith pode deixar de ser uma área de interesse social. É curioso, porque ela está na valorizada esquina das avenidas Berrini e Roberto Marinho.

Segundo Nabil Bonduki, entretanto, o problema da delimitação e implementação de políticas nas Zeis ainda surgirá de forma mais forte no processo da revisão dos PDRs, uma vez que é nos planos regionais em que este instrumento pode ser utilizado, a partir da maior ou menor grau prioridade ali atribuída à solução do déficit habitacional. Mas há outras mudanças nas Zeis, por exemplo, no caso das Zeis 3, na área central, reduzindo o tamanho, para de 1.000 para 500 mts2, e reduzindo o percentual dedicado a habitação de interesse social. Ou seja, as Zeis se transformaram em objeto de disputa política por diferentes interesses em todas as subprefeituras, o que resvalará para o processo de revisão de seus respectivos PDRs.
Estas questões estão muito presentes no debate atual, e se percebe o reforço do estigma de uma dicotomia entre habitação popular e mercado imobiliário, dificultando a construção de uma política que assegure a diversidade social. Um exemplo disso está no processo de expansão imobiliária dos últimos dois anos, se liga intimamente aos assentamentos precários intra-urbanos, haja vista que as favelas inseridas no tecido urbano acabam constituindo áreas potencialmente interessantes (ou contíguas) para os empreendimentos do setor imobiliário.
De um lado, comemora-se o boom imobiliário, que propiciou, em 2007, mais de um lançamento por dia na cidade de São Paulo lançando mão de recursos de financiamento inéditos (estimados, para o Brasil, em R$ 15 bilhões, correspondendo a 160 mil unidades financiadas com valor médio de R$ 90 mil). Para 2008, está projetada disponibilidade de recursos da ordem dos R$ 25 bilhões neste ano, segundo a Abecip (Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança).
De outro lado, a alegada escassez de terrenos e a falta de regras para a verticalização induz ao aproveitamento das áreas em que coexistem assentamentos precários, geralmente favelas, cujos habitantes são “expulsos” ou induzidos a se mudar (geralmente para áreas menos centrais, mais distantes de seus empregos). Muitas vezes, inclusive, trata-se de assentamentos antigos e consolidados, de até 15, 20 anos e situados em áreas públicas. Isto, no entanto, não chega a proteger os moradores da sanha dos incorporadores, e termina sendo utilizado como forma espúria de coação e não de proteção de direitos (à moradia, à dignidade humana etc).
Em junho de 2007, a imprensa noticiava que uma capitalizada construtora responsável pela edificação de um Shopping-Condomínio pagava “R$ 40 mil para morador da favela Jardim Panorama mudar-se (o morador só recebe o cheque quando a casa começa a ser demolida)”: “O custo total da desocupação, cujo acordo foi assinado após reuniões das partes, para que a ação de despejo não seja levada adiante, é de R$ 2,8 milhões”; (...) “a Folha teve acesso a comprovantes de depósito. O empreendimento está orçado em 1,5 bilhão de reais”.
Outro caso muito recente ainda mais controvertido, objeto de denúncia ao Ministério Público, é um caso de articulação de incorporadora com Subprefeitura para provocar a venda das residências a fim de liberar terreno para um empreendimento imobiliário :
A favela, instalada em área pública desde 1987, é composta por 36 famílias, com mais de 120 pessoas, das quais 47 crianças, que moram em casas de alvenaria, algumas assobradadas. A subprefeitura deu, segundo os moradores, até 8 de janeiro para todos saírem. A construtora Gafisa oferece R$ 15 mil para que moradores deixem a favela próxima à avenida das Nações Unidas, bem ao lado de um de seus mais novos empreendimentos. Moradores dizem que começaram a ser procurados por funcionários da subprefeitura após a construtora adquirir o terreno e passar a comercializar seus apartamentos, avaliados de R$ 280 mil a 400 mil. As obras terão início, segundo a empresa, em março de 2008. Com medo de serem despejados, os moradores procuraram o Ministério Público. Segundo o líder da comunidade, nenhum morador aceitou, ainda, receber os R$ 15 mil. “Estamos vivendo, há 15 dias, noites de terror. Ninguém dorme de medo de ser despejado”, diz o metalúrgico José Avelar, que mora há 13 anos no local. Ao negociar com possíveis compradores de apartamentos, os vendedores do Gafisa afirmam que a favela será removida do local. “A favela ao lado do empreendimento será retirada em, no máximo, 90 (noventa) dias. Já está confirmado pela prefeitura e Gafisa S.A.”, diz e-mail de vendedor do empreendimento.
Esta situação de terror, com medo do despejo, se repete também nas áreas de proteção ambiental, de mananciais, onde a população desenvolve estratégias visando não deixar as casas vazias, pelo medo da desapropriação sumaríssima mediante o pagamento do ironicamente chamado “cheque-despejo”.
Segundo Mariana Fix, “o mercado não é capaz de autoregular-se e vive de destruir regiões antigas e construir novas. Essa forma de produzir-se pequenas centralidades que concentram tudo – serviços, transportes, equipamentos do Estado, no meio de uma metrópole precária – acaba criando bairros exclusivos da elite, com uma certa homogeneidade social. É um grande processo de segregação espacial. (...) Com a valorização de determinados bairros, muitas pessoas acabam indo morar mais longe, aumentando as dificuldades, por exemplo, para obter empregos no centro. (...) Você causa explosões demográficas em regiões mais precárias, muitas vezes em beiras de córregos e lugares de mananciais.”
Outra questão importante, refletida no artigo 159 da Proposta, relativa à regularização fundiária de edificações e usos irregulares, cria entraves pesados para essas regularizações, proibindo, inclusive, a regularização da moradia em áreas de preservação permanente (APPs):
Art. 159
(...)
§ 1º - Não serão passíveis da regularização, além de outras situações estabelecidas em lei, as edificações que estejam localizadas em logradouros ou terrenos públicos, ou que avancem sobre eles, e que estejam situadas em faixas não edificáveis de Áreas de Preservação Permanente – APP, junto a represas, lagos, lagoas, córregos, e faixas não edificáveis de escoamento de águas pluviais, galerias, canalizações e linhas de transmissão de energia de alta tensão.
Está em jogo aqui a preocupação com o direito à moradia de centenas de milhares de pessoas residentes em áreas de mananciais e as correlatas preocupações com o meio ambiente, as bacias hidrográficas e a água que abastece a Cidade, questões essas que, entretanto, deveriam chegar a um denominador comum e não se excluírem mutuamente. Não é possível supor que moradias não regularizadas possam ser melhores para o meio ambiente do que se estiverem devidamente legalizadas, urbanizadas, com saneamento básico e com o adensamento controlado.
Talvez o ponto mais polêmico da proposta de Revisão seja a mudança no funcionamento da Outorga Onerosa, gerando dúvidas sobre a aplicação dos recursos dela advindos para atender o direito à moradia (como garantir sua utilização onde são mais necessários?). Associado a esse instrumento, a Proposta de Revisão apresenta um mecanismo de reajuste fundiário que permitirá extrapolar o limite máximo pactuado em 2002, de quatro vezes a área construída nas operações urbanas (OUs) e áreas de intervenção urbanística (AIUs), espalhadas por toda a cidade. Pelo mecanismo de reajuste fundiário, o lote, conjunto de lotes ou lote remembrado poderia, ao se programar a edificação, incorporar todo o potencial construtivo da quadra em que estiver situado. Com isso os demais lotes teriam reduzido seu potencial: “permite o remembramento de lotes e concentração do potencial construtivo (acima de 4x) de toda a quadra, em detrimento dos demais lotes, com exigência de plano urbanístico (art. 189). Truque: art. 194 isenta as áreas de OUs e AIUs de Plano Urbanístico (ver também art. 202).”
Nossa opinião é de este mecanismo, ainda mais quando dispensado da exigência do Plano Urbanístico, daria lugar a processos especulativos para a venda de terrenos de altíssimo preço (nas melhores localizações próximas ao sistema viário e de transporte), desvalorizando os demais terrenos que não poderão gozar do mesmo potencial construtivo. Por hipótese, essa assimetria dará espaço para uma demanda por “anistias” futuras, a fim de que no resto da quadra possa se aplicar o mesmo potencial construtivo dos empreendimentos que os precederam.
Este mecanismo, válido, segundo o Movimento Defenda São Paulo, para 82% da área urbanizada, pode transformar a cidade, aumentando a presença de construções recentes de enorme altura em lotes pequenos (sem necessidade das enormes áreas de equipamentos e jardins hoje bastante comuns) em espaços saturados, com perda da previsibilidade e “planejabilidade”, que acentua a assimetria entre corredores de trânsito e de transportes públicos já sobrecarregados, poluidores, e o resto da cidade desvalorizada e desocupada, sem que seja verdadeiro o argumento da menor utilização do carro por parte desses novos e ricos moradores. Até porquê é controvertida a afirmação de que, nesses moldes, a verticalização provocará adensamento e redução de fluxos de veículos em função da proximidade com o sistema de transporte coletivo. Em nossa opinião, por fim, as políticas públicas de estímulo à construção nas áreas de vias públicas deveriam recair sobre atividades produtivas, criando oportunidades de trabalhos em atividades de serviços acessíveis à população de todas as regiões, e não a ‘privatização’ desses espaços para moradia de alto e médio padrão, que, pela cultura vigente, baseia suas estratégias no automóvel, more onde morar (para conferir a tese avaliar a demanda por novas regras de verticalização de estacionamentos, por parte do capital imobiliário).
Segundo Raquel Rolnik, “’o argumento’ de que vamos aumentar o potencial construtivo de áreas em volta dos metrôs e trens para que mais gente possa utilizar estes serviços”, é uma das maiores falácias urbanísticas da nossa cidade: potenciais construtivos maiores em nossas cidades são, em geral muito mais metros quadrados de área construída, muitos carros e pouca gente... Pois basta estudar nossas cidades para perceber que as maiores densidades demográficas não estão aonde se concentram os prédios altos e sim nas periferias e nos bairros populares horizontais - aonde temos muito gente em pouca área construída. Desde quando o modelo da verticalização, destinado para classes médias e altas gerou adensamento populacional? Nunca.”
Em suma, ao mesmo tempo em que se modificam instrumentos sem explicitar a concepção que norteia essa mudança, desconsiderou-se a implementação de dispositivos, instrumentos e projetos programados ou, inclusive, em andamento. Baseando sua argumentação na falta de uma prévia avaliação dos efeitos eventualmente negativos ou insuficientes, e reclamando da falta de prosseguimento da implantação de “pelo menos três Operações Urbanas Consorciadas (Butantã-Vila Sônia, Vila Leopoldina-Jaguaré, e Vila Maria Anhembi”, documento do Movimento Nossa São Paulo insiste em que:
Tampouco foram regulamentados 37 dos 43 instrumentos de implementação do PDE, entre os quais destacam-se: plano de habitação, plano de circulação e de transportes, uso e ocupação do solo de bacias e áreas de proteção, regulamentação do equipamento mínimo para Habitações de Interesse Social, planos setoriais de todos os setores sociais, planos de urbanização das ZEIS, revisão da legislação dos pólos geradores de tráfego, regulamentação do reuso de água não potável, regulamentação de heliportos, pisos drenantes em áreas externas pavimentadas, uso de passeios públicos regulamentando a instalação de mobiliário urbano, circulação de cargas perigosas, regulamento para avaliação ambiental estratégica, elaboração de código de posturas, planos de urbanização das ZEIS.


3. Enfoque comparativo: PDE-2002 e Proposta de Revisão 2007

Além da análise global substantiva das alterações, através das análises de especialistas e das notícias veiculadas na mídia, também recorremos a uma análise comparativa entre o Plano vigente e o Plano proposto, para assim termos uma aproximação entre o PDE 2002 e a Revisão de 2007, podendo mostrar seus pontos de analogias, semelhanças e diferenças entre estes.
Para o leitor dos documentos que os coloca lado a lado, uma primeira questão que lhe aparece é que muitos dos incisos foram “aglutinados”, sendo assim possível encontrar pontos que antes estavam espalhados em 3 incisos diferentes de um artigo do PDE 2002, agora dispostos em um só artigo.
Um dos pontos fortes da crítica desta Proposta de Revisão é o fato do Estado, de uma certa forma, tutelar de forma excessiva a Iniciativa Privada, como vemos na inserção feita ao Art. 7º, seu Inciso VIII, antes inexistente no PDE. A questão aqui não é brecar a iniciativa privada, de forma alguma. Abordamos tal ponto por falta de esclarecimento deste dispositivo. A implantação de parcerias público-privadas (PPPs) vêm sendo aplicada sem maior justificação de como se esquematiza este tipo de parceria, garantindo o interesse público. A participação da iniciativa privada para cuidar de “funções sociais da Cidade”, não pode se abster de um papel normativo do Estado, que defina os parâmetros dessa participação.
Alguns excessos e metas inalcançáveis são observados no Art. 9º, Inciso V, onde se lê que “proporcionar a todos os habitantes da Cidade acesso a condições seguras de qualidade do ar, da água e de alimentos, química e bacteriologicamente seguros, de circulação e habitação em áreas livres de resíduos, de poluição visual e sonora, de uso dos espaços abertos e verdes” faz parte dos objetivos específicos da Política Urbana. Uma crítica é que essa preocupação não aparece como diretriz ou ação estratégica.
No Art. 10º, que trata sobre as diretrizes da Política Urbana, notamos diversas melhorias, principalmente com relação aos cuidados com o meio ambiente – debate este muito atual e cada vez mais vivo em diversos ramos científicos. Mas tem-se a impressão que a proposta de cooperação entre governos e iniciativa privada no processo de urbanização, diferentemente do PDE 2002, não visa ao atendimento dos interesses sociais, aumentando a incerteza, especialmente quanto a saber quem se beneficiará com a Revisão.
Os Artigos 42, 43 e 44 abordam a questão da Política de Urbanização e Uso do Solo. Este capítulo é de extrema importância para a questão social da cidade, uma vez que é nele onde se insere a aplicabilidade e melhor explanação de como tais políticas serão conduzidas.
Embora não notemos nenhuma questão fortemente relevante no Artigo 42, o Artigo 43 demonstra-se um tanto polêmico devido à remoção do trecho inicial do Inciso I, bem como os Incisos III e IV, que remetem a cuidados em áreas de urbanização em desenvolvimento e promoção da regularização fundiária em assentamentos habitacionais populares. Entendemos que a regularização de loteamentos e assentamentos populares irregulares é parte crucial da Política de Urbanização e, assim sendo, não pode ser secundarizada.
No Artigo 44, que trata sobre as ações estratégicas da Política Urbana e Ocupação do Solo, podem ser notadas boas melhorias com relação à redação do texto original, bem como melhores propostas dentre seus artigos. Embora alguns artigos tenham sido removidos, tal feito não fomenta grandes disparidades se comparado ao PDE 2002. Um ponto a ser melhor avaliado é se os pontos citados no Inciso XVI deste artigo no PDE 2002 serão realocados para os PDRs ou não.
Outro capítulo que foi devidamente avaliado é o da Política de Habitação, uma vez que o debate desta Revisão, bem como suas polêmicas, circundam esta questão de extrema importância para o município.
No Artigo 46, onde é tratada a questão dos objetivos da Política de Habitacional, é notada a remoção de certos trechos referentes a “direito à moradia digna como direito social”, “articular de forma democrática” diferentes instâncias que dizem respeito à melhoria habitacional, etc.
No Artigo 47, que aborda as diretrizes da Política Habitacional, pode ser vista uma grande perda de qualidade na remoção dos Incisos III, XIII, XVI, XXII, XXIII, XXIV, XXVI e XXVIII. Tais incisos tratam das questões de Participação Social nas ações habitacionais. Com isso, a Proposta de Revisão mostra-se menos democrática que o PDE vigente, uma vez que tais direitos devem ser constantes para a população, sendo assim sua remoção uma grande perda para o poder público.
O Artigo 48, referente às ações estratégicas deste capítulo, também apresenta algumas controvérsias. Ao passo que o Inciso VII da Proposta de Revisão mostra ser um excelente dispositivo para a melhoria das habitações de famílias com baixa renda, a remoção dos Incisos IV, V, VI, IX, X, XI e XII do PDE 2002 representa justamente o inverso, ao abordarem a mesma temática.
Outro aspecto negativo deste artigo é a perda do Inciso VIII do PDE 2002. A retirada deste inciso faz com que a divulgação da legislação pertinente a empreendimentos e projetos habitacionais não precise mais se dar “de forma acessível”.
A segunda parte da análise comparativa abordou outras questões importantes e controvertidas da proposta de revisão. O primeiro tema analisado foi o da liberalidade do direito de construir em áreas de operações urbanas e de intervenção urbana, somado à controvertida proposição do reajuste fundiário na quadra de referência, para além do limite de quatro vezes o terreno: “A possibilidade da reurbanização adensadora e elitista admitida nessas áreas é estendida a praticamente toda a área urbanizada (82% dela), o que desqualifica o zoneamento básico proposto e elide a definição de prioridades na reurbanização e na infra-estrutura pública”. Riscos: “os congestionamentos crescentes, a expulsão sistemática de usuários de menores níveis de renda, a desestruturação de bairros equilibrados suscetíveis de consolidação”. Verifica-se, então, que o potencial geográfico das AIU da proposta atual, apesar de ser o mesmo das definidas no PDE em vigor (conforme tabela acima), tem os agravantes de permitir a utilização do instrumento do Reajuste Fundiário em uma imensa área da cidade e com a absurda dispensa da obrigatoriedade de realizar o PUE – Plano Urbanístico Específico.
Macro-Áreas de zoneamento: na Revisão do PDE as sete macro-áreas são extintas, sendo mantida apenas a classificação da cidade em duas “macrozonas de uso”: Macrozona de Proteção Ambiental e Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana. Isto implica numa substancial perda em termos de estratégia e planejamento para a consecução dos objetivos de política urbana estabelecidos no Plano Diretor, igualando toda a cidade consolidada em termos de possibilidades de adensamento e verticalização, totalmente desvinculadas das suas situações reais no plano viário, de circulação, de transportes etc.

Outro tópico em que se alteram as disposições do Plano Diretor é aquele em que se observa a proibição de qualquer regularização fundiária em Áreas de Proteção Permanente, mostrando desta forma uma disposição de impedir qualquer regularização nestas áreas.

Tendo em vista o contingente populacional que já ocupa APPs na cidade, muito mais realista seria concretizar políticas públicas que conseguissem frear o aumento da ocupação, realizar a regularização e tornar a ocupação o menos danosa para o meio-ambiente, buscando sempre alcançar a sustentabilidade.




4. Considerações finais

Reforça-se inicialmente a questão central do processo de Revisão de PDE: falta de transparência, não comparabilidade, não implementação dos dispositivos propostos, nem testados, mas já sendo substituídos. A tramitação em tempo recorde mostra desconsideração por todos aqueles que participaram do desenvolvimento do Plano Diretor, desde seus primeiros momentos em que se propôs uma revisão global que incluía a LUOS e os PDRs. Audiências públicas com regras draconianas/intransparentes, tanto na forma de apresentar as propostas como de explicá-las à sociedade e, especialmente, de debater e receber críticas (dois minutos para cada intervenção). Uso das audiências públicas de forma casuística.
Segundo Máglio deveriam ser incluídos elementos que poderiam aumentar a responsabilidade social e ambiental do Plano, por exemplo, incluir indicadores ambientais de sustentabilidade como metas a atingir na cidade em relação à: despoluição do Tietê; taxas de redução da ocupação dos mananciais; índices de aumento do transporte público; aumento das áreas de lazer e espaços públicos; corredores de ônibus exclusivos e linhas de trens urbanos e de metro, como se faz em Bogotá e Santiago do Chile. Também se poderia, segundo o autor, apresentar uma Avaliação Ambiental e Urbanística Estratégica dos efeitos dos adensamentos de áreas propostos pelo PDE, pelo Zoneamento, e pelas Operações Urbanas em relação a varias regiões com coeficientes de aproveitamento maiores do que um e que já apresentam os impactos ambientais deles decorrentes, isto é, pelo aumento de viagens sem suficiente rede de transporte de massa, pressão sobre infra-estrutura de esgotos e poluição dos rios, a poluição do ar e perda de espaços públicos, e outros problemas que estão infelizmente presentes no dia a dia da cidade.
Entre o pouco que está sendo cumprido estão os parques lineares, mas em proporção ínfima à prevista (cerca de 10%).
De um ponto de vista mais conceitual, tanto o Estatuto da Cidade como a exigência constitucional dos Planos Diretores, representam imensas conquistas de uma sociedade em processo de democratização. Isso não significa necessariamente a efetivação da Reforma Urbana, embora sem seus instrumentos seja impossível encaminhar soluções para os problemas urbanos no sentido da inclusão social com qualidade de vida. O Estatuto incorpora instrumentos e formas de gestão indispensáveis para a garantia da função social da cidade e da propriedade, bem como regulamenta o Desenvolvimento Urbano. Os Planos Diretores estão sendo consolidados como instrumento fundamental do desenvolvimento urbano: a maioria das cidades com mais de 20 mil habitantes já o elaborou.
Duas questões se colocam: a) que os Planos possam espelhar efetivamente as demandas populares e dos setores mais vulneráveis da população, como a população pobre da área central e das regiões periféricas; e b) a existência de vontade política e recursos para implementar políticas de melhoria na chamada cidade ilegal, incidindo nas condições de moradia de favelas, cortiços e loteamentos irregulares, incluindo assentamentos em áreas de proteção permanente.
No entanto, muitas vezes, os novos conceitos e instrumentos são subutilizados, e os Planos Diretores tornam-se, aos efeitos práticos, peças semelhantes aos tecnocráticos Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, isto é, acabam bastante desvinculados da discussão concreta sobre os rumos da cidade, preponderando uma linguagem tecnicista, obscura, contrária aos ditames republicanos da transparência e publicidade dos processos e decisões. Em suma, não há ainda muita clareza sobre em que medida os novos Planos Diretores induzem práticas efetivamente mais democráticas.
Também resta ver a questão dos projetos extra-Plano Diretor, como no caso das políticas sociais e os projetos para a região central, em função das dúvidas e ambigüidades que cercam o Projeto Nova Luz.
Detectamos em artigo da Professora Erminia Maricato algumas reflexões que nos parecem muito oportunas, quanto ao alcance e frustrações derivadas do processo de revisão do Plano Diretor Estratégico de São Paulo. Contextualizando as transformações das últimas décadas
“(...) nas cidades, embora o caráter da mudança não tenha sido tão acentuado, a profundidade da expressão do neoliberalismo foi devastadora: ‘a diminuição do crescimento econômico a partir de 1980, o desemprego massivo e o recuo das políticas sociais conformaram um cenário de tragédia em que não faltaram a volta das epidemias, a emergência de uma violência até então desconhecida nas áreas urbanas, a explosão do crescimento de favelas, a multiplicação de ‘menores infratores’ e crianças abandonadas, entre outras mazelas”. “Os cortes nas políticas de transporte, habitação e saneamento, por exemplo, que impactaram profundamente as cidades, foram acompanhados por transferência massiva de recursos públicos para a esfera financeira privada por meio do pagamento dos juros da dívida.”
Posteriormente a autora faz referências críticas às prioridades políticas dos movimentos sociais, indicando que a luta por novos marcos jurídicos “está muito longe de assegurar conquistas reais, como estamos testemunhando com a quase nula aplicação dos instrumentos mais importantes do Estatuto da Cidade, seis anos após sua promulgação”:
Da mesma forma, não há que se criar ilusões sobre o Plano Diretor instituído por lei municipal. Sua elaboração permite aos participantes conhecer a cidade, entender as forças que a controlam. Seu processo participativo permite incorporar sujeitos ao processo político e ao controle (sempre relativo) sobre a Administração e a Câmara municipais. No entanto, é preciso não perder de vista a natureza desse poder municipal que inclui, entre suas maiores forças, a especulação imobiliária.

Deste debate, quanto aos rumos dos movimentos sociais se depreende uma questão de conteúdo estratégico e de fundo, quanto aos rumos das lutas pelo direito à dignidade humana na Cidade, sobre a ainda necessária articulação das pautas da reforma urbana, com a garantia do direito à cidade para todos e a proteção do meio ambiente.
Se é de fato verdadeiro que a questão ambiental galgou ao topo da agenda política de enfrentamento do capitalismo, de sua lógica consumista e da tendência à ampliação da produção de bens em desacordo com a sustentabilidade do planeta, estes efeitos, seja a nível global, regional ou local, se expressam de forma impactante nas condições de desenvolvimento das cidades. Sem instrumentos adequados de planejamento, de organização do crescimento, que inclua o planejamento da expansão das infra-estruturas e a proteção do patrimônio ambiental e das fontes da vida – mananciais, áreas verdes não comprometidas e demais áreas de preservação –, as cidades tem cumprido um papel de destaque no comprometimento das condições climáticas e ambientais, basta ver a poluição atmosférica, a concentração de calor nas cidades e o comprometimento do meio ambiente, contribuindo para deterioração do planeta.
Esta realidade impõe uma articulação realista do movimento ambientalista em direção à cidade real, que em sua maior parte é marginalizada, em relação à Lei e em relação ao imaginário social dominante. Construída pelo trabalho das classes trabalhadoras essa cidade real está refletida em muitas das propostas dos movimentos ligados à Reforma Urbana que defendem a regularização fundiária, a provisão de infra-estrutura e equipamentos públicos e a urbanização dos assentamentos em que residem. Diante disso, é preciso insistir na busca da unidade de todos aqueles que querem um mundo baseado em padrões de consumo menos predatórios, mais éticos, mais igualitários, mais humanos e sustentáveis. Como diz a referida autora, “a dinâmica avassaladora do capital ignora totalmente esses valores, submetendo o mundo – territórios, sociedades, culturas, recursos naturais – ao fetichismo da mercadoria”. E esta realidade acaba afastando segmentos sociais que, de fato, estão do mesmo lado, a saber, representantes da luta pela conservação do meio ambiente, e movimentos sociais por moradia e melhoria dos bairros e assentamentos precários, permitindo a melhoria progressiva das formas de sobrevivência da maioria dos cidadãos e protegendo as fronteiras do meio ambiente remanescente. O que é certo e está confirmado pelas últimas décadas de desenvolvimento urbano é que enquanto os loteamentos e assentamentos precários permanecem na ilegalidade, deixam de cumprir os requisitos mínimos de habitabilidade e de harmonização com critérios urbanísticos mínimos. Ao invés de adensar os espaços vazios e de ocupação rarefeita, a lógica da cidade se perpetua, com o espraiamento permanente para áreas que deveriam estar absolutamente protegidas, ainda mais com os recursos tecnológicos de monitoramento em tempo real hoje disponíveis.
Por último, resta avaliar quais são os dispositivos e mecanismos remanescentes quanto à melhoria das condições de vida da população, no que tange ao direito à cidade, à função social da cidade e da propriedade. A impressão que se tira de tudo o que foi visto é que a visão dominante junto ao poder público não considera mais o Plano Diretor Estratégico nem como um instrumento importante para o ordenamento territorial e a organização do desenvolvimento urbano, nem como referente para as políticas que possibilitarão a superação das desigualdades, especialmente as estratégias voltadas à luta pela cidadania dos que vivem em condições clandestinas, que constituem mais de um terço da população da cidade. O simples fato da revisão do PDE estar em discussão na Câmara sem que os Planos Setoriais de Habitação, do Sistema Viário e de Transportes tenham sido sequer apresentados põe em dúvida todo o conjunto de boas intenções e os indícios de melhoria da consistência interna da peça legislativa. A mesma incerteza se dá no que diz respeito ao respeito aos moradores das áreas centrais, com as reintegrações de posse mais ativas que nunca.
A conseqüência desta situação é que não se sabe, concretamente, as metas e instrumentos prioritários para enfrentamento, por exemplo, das graves condições habitacionais: a ênfase é em regularização de áreas públicas, em regularização de loteamentos, urbanização de favelas, construção de novos conjuntos habitacionais, reciclagem de prédios nas áreas centrais? Qual o projeto de cidade proposto?
Em contrapartida, a Proposta cria condições para o maior laissez faire da construção imobiliária, em quaisquer regiões da cidade, justamente na conjuntura de maior abundância de crédito dos últimos trinta anos, ocasionada das condições macroeconômicas criadas no plano Federal. Diante disso é possível acatar o argumento daqueles que afirmam que o virtual novo PDE seria um cardápio de opções que possibilitam a apropriação do instrumento nas mais diversas direções, como se depreende do capítulo dedicado ao sistema viário, de acordo com os ventos da conjuntura política.
Em nossa compreensão, passos importantes que já foram dados não poderiam estar sendo desfigurados e minimizados, pois indicavam uma direção para o desenvolvimento da Cidade, sem comprometer as possibilidades de expansão dos agentes econômicos. Referimo-nos à ênfase em corredores de transportes, com garantia de tarifas acessíveis para a população que mora mais longe, através do bilhete único, integrado. Também nos referimos à dinâmica de descentralização e desconcentração do poder municipal, através das subprefeituras, que tiveram o processo de participação social institucionalizado dificultado, assim como ocorreu com o orçamento participativo – sem que outra alternativa programática fosse proposta e com a aparente interrupção da prioridade para a construção dos centros de bairro.
Da mesma forma, desconsiderar que São Paulo comporta diferentes realidades que demandam diferentes abordagens quanto ao adensamento, com a retirada das macroáreas, mostra uma visão de mercado, de cidade-mercadoria, que tem como característica fundamental a apropriação privada do investimento público e a socialização da recomposição do Fundo Público por toda a população, ao invés de se envidar o máximo de esforços para o resgate da dívida social.